Waarom koppelt de overheid data over criminaliteit en ‘afkomst’?
Welke redenen gaven (oud-) regeringen voor deze data-koppeling? Hieronder geef ik een opsomming van de redenen die in het verleden zijn gegeven, door middel van citaten uit regeringsstukken. Na elk citaat geef ik mijn commentaar.
“In het gecoördineerde integratiebeleid minderheden zoals dat sinds het begin van de jaren ’80 is gevoerd, is de aandacht vooral uitgegaan naar het bevorderen van de integratie en participatie van etnische minderheden in de Nederlandse samenleving en het bevorderen van een multiculturele samenleving. Over de doeleinden van het beleid bestond een brede overeenstemming. Het beleid concentreerde zich daarbij onder meer op de te hanteren instrumenten; het verminderen van achterstanden op de terreinen van onderwijs, huisvesting en arbeidsmarkt, het bevorderen van politieke (kiesrecht) en bestuurlijke (inspraak) participatie van etnische minderheden, het belang van wederzijdse integratie, het tegengaan van discriminatie en het bevorderen van samenhang tussen rijks-, provinciaal en gemeentelijk beleid.
Op al die terreinen is ook veel vooruitgang geboekt, maar is wellicht te weinig aandacht geschonken aan negatieve ontwikkelingen bij groepen die de aansluiting met de Nederlandse samenleving dreigen te missen: onder sommige, met name jongere etnische groepen doen zich marginaliseringsprocessen voor met de daarmee samenhangende dreiging van afglijden naar crimineel gedrag. Dat is ook een risicovol thema gezien het gevaar van stigmatisering van groepen.
Het kabinet is niettemin van opvatting dat het wenselijk is expliciet aandacht te besteden aan de signalen dat naast de gunstige ontwikkeling in de positie van veel etnische minderheidsgroepen sommige groepen, en met name de jongeren onder hen, geen deel lijken te hebben aan die ontwikkeling en zich juist onderscheiden door een bovenproportionele betrokkenheid bij criminaliteit.
Die versterkte aandacht is van belang omdat zowel een succesvol integratiebeleid als een adequaat (preventief en repressief) criminaliteitsbeleid dat vereisen mede vanuit hun onderlinge samenhang. Criminaliteit onder etnische minderheden is in belangrijke mate een indicatie en gevolg van een integratieproblematiek en de daarbij te overbruggen culturele verschillen, terwijl anderzijds betrokkenheid bij criminaliteit — en dat geldt in sterke mate voor opgroeiende jongeren — de integratie ernstig kan belemmeren”.
Brief minister van Justitie, W. Sorgdrager, 4 November 1997, 25726, nr. 1.
Commentaar t.a.v. ‘criminaliteit’ als ‘indicator’ voor ‘integratie’:
Voor ‘integratie’ van ‘migrantengroepen’ zijn talloze indicatoren te hanteren. Hoe noodzakelijk is de indicator ‘criminaliteit’ daarbij? Bij de beantwoording voor die vraag hoort een bepaalde afweging: hoe noodzakelijk is deze indicator en hoe wordt dat nut afgewogen tegen de schadelijke effecten van de data-koppeling en de overheidsrapportages hierover? Die afweging is nooit gemaakt.
Verder moet geconcludeerd worden dat er met een partijdige, selectieve bril wordt gekozen welke variabelen tot ‘indicator’ van ‘integratie’ worden benoemd en welke niet. Immers, ‘discriminatie’ (bijvoorbeeld t.a.v. uitnodigingen voor sollicitaties op vacatures) wordt vreemd genoeg niet als ‘indicator’ besproken in tal van rapportages waarin ‘criminaliteit’ wél als ‘indicator’ is gepresenteerd. Door dat soort keuzes hebben regeringen de term ‘integratie’ een bepaalde betekenis gegeven: het is iets dat ‘de ander’ moet doen. De samenleving als geheel wordt niet aan ‘integratie-indicatoren’ onderworpen. Overigens had ook ECRI (de European Commission against Racism and Intolerance) kritiek op de manier waarop Nederlandse overheden ‘integratie’ presenteren.
Zo gauw je als overheid deze betekenis aan ‘integratie’ en ‘integratie-indicatoren’ hebt gegeven, wordt nog een probleem gecreëerd: bepaalde fenomenen die als ‘integratie-probleem’ zijn gelabeld komen moeilijk van dat label af. Het uitgangspunt van de overheid is dat ‘oververtegenwoordiging in de criminaliteit’ van bepaalde ‘groepen’ een ‘integratie-probleem’ is (een ‘integratie-probleem’ dat volgens het citaat hierboven deels ‘cultureel’ van aard is!). Volgens de eigen beredenering van (oud-) regeringen is dit alleen maar te ontkrachten als er voldoende kennis is over allerlei mogelijke relevante verklarende factoren (ter verklaring van crimineel gedrag). Weliswaar maken overheidsorganisaties zoals WODC duidelijk dat een deel van de ‘oververtegenwoordiging’ is te verklaren aan de hand van factoren zoals onderwijsachterstanden of werkloosheid (allebei ook geselecteerd als ‘integratie-indicatoren’). Maar de ‘oververtegenwoordiging’ die overblijft ná analyse van dit soort factoren worden dan nog steeds als ‘integratie-probleem’ bestempeld, terwijl ze dat allicht helemaal niet zijn volgens de eigen betekenis die de overheid aan ‘integratie’ geeft.
Een voorbeeld: stel dat je voldoende data zou hebben om met analyses te laten zien dat de overgebleven ‘oververtegenwoordiging’ (voorzover deze dus niet is te verklaren met sociaal-economische integratie-indicatoren) is te verklaren door middel van ervaren discriminatie en allerlei selectiviteit en prioriteitskeuzes in opsporing en aangiften (zowel bij opsporingsdiensten en burgers), dan is die overgebleven ‘oververtegenwoordiging’ dus géén ‘integratie-probleem’, maar wordt wel nog steeds zo gepresenteerd in alle overheidspublicaties hierover. Bij gebrek aan relevante cijfers dus.
Neem nu bijvoorbeeld de kennis over etnisch profileren in allerlei gedrag van overheidszijde of van burgers. Hoewel hierover aardig wat kwalitatief onderzoek bestaat ontbreekt cijfermatige kennis. Dat betekent dat bij de cijfermatige analyses waarbij gekeken wordt naar verklarende factoren voor ‘oververtegenwoordiging’ sowieso geen enkele aandacht is voor zoiets als etnische profilering of ervaren discriminatie.
Met andere woorden: regeringen hebben met veel enthousiasme het ‘integratie’-label en het ‘afkomst’-label geplakt op allerlei fenomenen, terwijl het ontkrachten van de relevantie van die labels niet de aandacht krijgt van regeringen die het verdient.
Commentaar t.a.v. ‘criminaliteit’ als ‘belemmering’ voor ‘integratie’:
Je zou kunnen zeggen dat voor ieder mens geldt dat crimineel gedrag de ‘integratie’ in de samenleving belemmert.
De minister lijkt hier echter te stellen dat dit op groepsniveau éxtra onwenselijk is wanneer het om (bepaalde) migrantengroepen gaat (1e en 2e generatie). Dit roept de vraag op: waarom is een bepaald deel van alle gepleegde criminaliteit éxtra onwenselijk (niet vanwege de delictsoorten maar vanwege de afkomst van de betreffende daders)?
De volgende uitspraken geven aanvullend inzicht in de motivatie van oud-regeringen:
“Maatschappelijke achterstand en feitelijke betrokkenheid bij criminaliteit en radicalisering zetten de verhoudingen tussen niet-westerse allochtonen, moslims en autochtonen onder toenemende druk”. Integratienota 2007–2011/Jaarnota Integratiebeleid 2007 — ‘Zorg dat je erbij hoort’. Vergaderjaar 2007–2008, 31268, nr. 2.
“Het overlastgevend en crimineel gedrag van deze jongens leidt tot negatieve beeldvorming over de gehele Marokkaans-Nederlandse gemeenschap en heeft negatieve gevolgen voor de positie van de Marokkaanse Nederlanders. Ook dit effect wil het Kabinet tegengaan”. Brief ministers over aanpak Marokkaans-Nederlandse probleemjongeren ‘Grenzen stellen en Perspectief bieden’. Jaarnota Integratiebeleid 2007–2011, 30 januari 2009. Vergaderjaar 2008–2009, 31268, nr. 13.
“Een bijkomende reden om aandacht te besteden aan de problematiek van criminaliteit en minderheden is juist om stigmatisering tegen te gaan door fictie en feiten te scheiden. In publicaties worden soms te snel conclusies getrokken ten aanzien van aard en omvang van criminaliteit onder minderheden of wordt er onvoldoende onderscheid gemaakt tussen de diverse minderheidsgroepen, waardoor foutieve beelden snel kunnen postvatten”.
Brief minister van Justitie, W. Sorgdrager, 4 November 1997, 25726, nr. 1.
Deze drie opmerkingen hebben iets gemeen met elkaar. Ze gaan over de onwenselijkheid van een negatief beeld over ‘groepen mensen’. Er wordt daarbij van een bepaald uitgangspunt uitgegaan: mensen delen anderen in groepen in. Bijvoorbeeld op basis van moslims-zijn of op basis van (bijvoorbeeld) Marokkaanse of Antilliaanse ‘achtergrond’, of allebei. In alle drie de opmerkingen wordt de vrees uitgesproken dat (sommige) mensen andere mensen eerder als lid van een groep zien (op basis van ‘afkomst’) in plaats van als individu. De uitspraken hierboven laten zien dat de betreffende ministers dat negatieve beeld (of het risico daarop) op twee verschillende manieren wilde bestrijden.
De eerste: het laten zien van de ‘feiten’ in de vorm van verdachtencijfers per ‘herkomstland’ (zónder analyses over verklarende factoren want daar waren toen nog nauwelijks data beschikbaar voor). Het middel tot het gekozen doel is daarbij de overheidscommunicatie zélf.
De tweede: het verkleinen van de verschillen tussen ‘herkomstgroepen’, oftewel het ‘terugdringen’ van ‘oververtegenwoordiging’.
Het is sowieso moeilijk om in alle relevante overheidspublicaties een doelstelling te ontdekken zonder dat in dat doel wordt verwezen naar ‘afkomst’ of ‘migratieachtergrond’. Voorbeeld: de overheidsdoelstelling om gelijke posities voor alle ‘afkomstgroepen’ te bereiken (met als tussendoel: evenredigheid). Anders verwoord: het terugdringen van ‘oververtegenwoordiging’ (totdat tenminste evenredigheid is bereikt).
Als dat het doel is, is het inderdaad noodzakelijk om data uit te splitsten naar ‘afkomstgroep’. Oftewel, de noodzakelijkheid van het gebruik van data over ‘afkomst’ ligt al in de doelstelling besloten.
Hieronder een relevant citaat:
“Er zijn verschillen op diverse beleidsterreinen (opleidingsniveau, arbeidsmarktparticipatie, inkomen, woonsituatie, demografisch gedrag (relatie- en gezinsvorming), gezondheid, criminaliteit) tussen de verschillende migrantengroepen (vooral van de eerste generatie) en mensen met een Nederlandse achtergrond. Dit hele spectrum wordt in kaart gebracht, omdat dit vanuit het beleid gewenst wordt. Einddoel van beleidsinspanningen is gelijke kansen en posities voor iedereen. Daarom monitort SZW de verschillen ten opzichte van de per thema zinvolle referentiecategorie in de tijd en over generaties (de eerste en de tweede generatie), wordt als tussendoel evenredigheid nagestreefd: qua achtergrondkenmerken vergelijkbare groepen met migratieachtergrond hebben daarbij gelijke posities als de groep zonder migratieachtergrond”.
CBS afwegingskader migratie- en integratiestatistieken, 19 maart 2021.
Hieronder een voorbeeld waarin de ‘waarom-vraag’ geheel niet aan de orde komt:
“We splitsen uit naar Nederlandse en migratieachtergrond omdat uit politieregistraties duidelijke verschillen blijken in mate van betrokkenheid […] die echter afnemen als gecorrigeerd wordt voor achtergrondkenmerken”.
CBS/WODC, ‘Monitor Jeugdcriminaliteit 2020’ (MJC2020), mei 2021.
Oftewel: we laten de metingen zien omdat er in die metingen verschillen te zien zijn tussen ‘groepen’ (en omdat we als overheid ooit besloten om verdachtencijfers en data over ‘afkomst’ aan elkaar te koppelen, waartoe we besloten omdat….etc. etc.).
